海管局理事会讨论法技委报告并通过了对2个规章
分类:美高梅渔业

2014年7月18日国际海底管理局理事会在金斯敦举行的2次会议审议了勘探合同延期的程序问题以及区域内开采规章制定机制。

国际海底管理局于2015年7月13至7月24日在牙买加首都金斯敦召开第21届会议。会议听取了管理局秘书长年度报告,法律与技术委员会以及财务委员会的工作报告;就多金属结核勘探合同延期的标准和程序、开采规章草案框架、克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划执行情况等议题开展了深入讨论;核准了中国五矿集团公司提交的多金属结核保留区矿区申请。

2013年7月举行的国际海底管理局第19届会议是国际海底工作从勘探向开发“转段”过程中的一次重要会议。本届会上,新矿区申请数量明显增加,争夺激烈;开发规章的讨论渐趋深入,秘书处和法技委加快工作步伐;在海底商业开发前景刺激下,管理局内部各种利益冲突日益凸显,各种新问题新挑战不断出现。

周五理事会还通过了2个独立规章的修定----《多金属硫化物探矿和勘探规章》与《多金属结核探矿和勘探规章》。

一、大会

外交部条法司贾桂德副司长作为中国出席第19届会议的代表团副团长,全程参加了理事会对各项议题的讨论,其一系列精彩发言既阐明了中国政府的观点和立场,同时也推动了会议就有关问题的讨论和决策,现简要整理如后,以方便了解会议相关议题的讨论情况,理解理事会相关决策的过程。

关于勘探合同延期问题,若干代表团表达了对理事会审议时间表的关切,在本届会议期间申请合同延期将于明年3月截止。有的代表团担心合同延期的指导意见和程序是否明晰。他们还提出了关于开采规章草案准备的时间问题,以及利益相关者调查在帮助构建这些规章时起的作用。

本次大会共有61个成员国和21个观察员国派团出席。来自西欧组的前联合国海洋法法庭副庭长、奥地利前驻美国大使图尔克当选为大会主席。智利、韩国、喀麦隆、俄罗斯分别经各自地区组提名当选为副主席。

一、关于法律和技术委员会报告

大会审议了国际海底管理局秘书长年度报告,就国际海底制度定期审查、财务及预算事项、大会观察员的申请、财委委员选补、独立审计员聘用等议题进行了集中讨论。现就大会主要议题讨论情况汇报如下:

法技委是理事会附属专家机构,每年届会需向理事会提交报告,介绍其上年度工作情况。审议法技委报告是理事会的重要职责。以下发言主要针对法技委工作量问题和深海采矿从勘探向开发过渡所涉技术标准等问题表明立场。

秘书长就勘探合同现状、逐步建立“区域”内活动的监管机制、“区域”的划分以及其他活动向大会作了报告。

首先,我要感谢法技委主席所做的报告,同时也感谢法技委所做的工作。在本代表团看来,法技委目前面临两方面挑战:一是工作量的显着增加;另一个是有可能到来的“转段”问题,也就是由勘探阶段转向开发阶段。

截至2015年7月1日,管理局共批准26个勘探工作计划,已签订22个勘探合同。其中,14个合同涉及多金属结核勘探,5个涉及多金属硫化物勘探,3个涉及富钴结壳勘探;

解决工作量问题有两种方式。一是增加工作时间,法技委今年召开了两次会议,恐怕以后也要开两次会。二是提高工作效率,法技委在这方面做了不少有益的尝试,包括精简工作程序等。报告附件一提到通过网络开展工作,这是提高效率的好方法,同时我也相信秘书处会在保密方面加强工作。另外我要强调,提高工作效率绝不能减损法技委的工作质量。

根据《联合国海洋法公约》和1994年《关于执行<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》,管理局将逐步制订国际海底活动的监管机制,以及包括监管机制在内的整部“采矿守则”,“采矿守则”将包含管理局为监管“区域”内探矿、勘探和开发而颁布的一整套规则、规章和程序。目前,该守则包括《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》及《“区域”内富钴结壳探矿和勘探规章》3套规章。开采规章正处于制订过程中;

关于“转段”问题,法技委已经开始审议部分勘探合同最后5年的工作计划,各方对海底资源商业开发的前景也还存在不同认识。法技委建议编写一项咨询意见,说明延长勘探合同的相关要求,我认为这项意见十分必要。与此相关,法技委还建议设立一些门槛值,其中包括第一代矿址、环境基线数据、设立采矿系统原型等。这些门槛值的设定应与商业开发的进展联系起来,并可以根据海底资源商业开发的节奏进行相应调整。

秘书长敦促沿岸国根据《公约》向其交存关于大陆架外部界限的海图及地理坐标表,表示这将有助于明确国际海底区域范围。迄今为止,仅澳大利亚、爱尔兰、墨西哥、纽埃和菲律宾交存了上述海图及坐标表;

另外,向合同承包者提供指导和建议是法技委的职责,包括在必要情况下制定一些指导原则。但这些指导原则的制定应考虑到合同的稳定性以及承包者执行合同时对规则的合理预期。

此外,秘书长就代表团访问管理局总部、在南非举行第10次宣传讨论会、确立实习项目方案等工作向大会作了报告。

二、关于勘探合同管理和监督费用

2.国际海底制度定期审查

随着勘探合同数量增多,秘书处日常管理和监督勘探合同的费用问题突显。第18届会议理事会讨论后决定,由财务委员会起草建议,以解决上述费用问题,但要确保不由缔约国承担。本届会上,财委起草了具体建议,要求承包者向管理局缴纳合同管理费,每份合同每年管理费为四万柒千美元。中方原则同意财务委员会的上述建议,但希将有关费用列为发展费用,以便承包者将来可从商业开发收益中予以回收。中方主张引发了会议的激烈讨论。巴西、阿根廷、喀麦隆等与管理局不存在勘探合同关系的国家持抵制态度。经多轮交锋,多数国家认同中方建议的合理性,理事会最终通过了包括中方建议在内的财务委员会建议案文。

根据《公约》第154条,大会每5年应对国际海底制度的实际实施情况进行一次全面系统的审查。本次大会针对这一议题展开了讨论。

勘探合同管理和监督费用是管理局面临的一个现实问题。财务委员会已就该问题提出了具体建议,中方对其中大部分内容并无异议。我们只希望在财务委员会建议案文基础上增加一个4bis条款,内容为“决定承包者可以将勘探合同的监督和管理费用主张为承包者在商业开发前的发展费用”。“发展费用”这个词并不是新概念,《联合国海洋法公约》附件三第13条对什么是发展费用以及如何回收发展费用作出了详细规定。虽然《1994年执行协定》已明确附件三第13条不再适用,但在几种资源勘探规章的附件四“勘探合同的标准条款”第10.2款中,又重新出现了发展费用这一概念。中方的建议案文就是以勘探规章的有关规定为基础而提出的。

多数发展中国家和非政府组织等支持启动定期审查,强调审查是《公约》义务;德国、加拿大、澳大利亚等国认为定期审查应综合考虑预算等因素,不宜操之过急;拉美集团和非洲集团表示,管理局应为“区域”开发做好准备,尤其应加强秘书处能力,审查范围应明确包括企业部,并加强发展中国家对管理局事务的参与,建议成立独立专家组对“区域”制度进行审查。

部分国家对“发展费用”提出质疑,我想特别指出,勘探合同管理和监督费用本身在《公约》和《1994年执行协定》中也是不存在,但秘书处面临这个现实问题,解决这个《公约》和《1994年协定》中都没有的现实问题就要拿出现实态度。一个需要秉持的基本原则就是对管理局、成员国和承包者都要公平。大家都知道,深海采矿耗资巨大,我们应该保护承包者的积极性,不对他们苛以过于沉重的税费,否则把承包者都吓跑了,深海采矿事业也无法再进行下去。

秘书长和财委主席分别就财务事项向大会作了报告。上届会议以来,日本向自愿信托基金捐款,中国也于2015年7月认捐2万美元;墨西哥、汤加分别向科学捐赠基金捐款,科学捐赠基金资助了来自尼日利亚和牙买加的2人接受了中国第二海洋研究所西南印度洋脊热液喷口项目的海上培训。

有些代表团还建议暂缓讨论中方案文,将其交给下届财务委员会讨论。我必须指出,合同管理费问题存在两个方面,我们不能这届会议只讨论问题的一个方面,而将问题的另一方面留给下届会议。那样的话,就可能会失去解决全部问题的动力和势头。相反,我们应充分利用好这一届会议,取得切实的积极成果。为此,我恳切希望各方在财务委员会建议基础上,充分考虑包括中方代表团在内的建议,尽快就该问题达成一致。

根据财委报告以及理事会关于财务事项的建议,大会通过了关于财务和预算事项的相关决定。

三、关于鹦鹉螺公司建议与企业部组建联营企业

大会核准了世界海洋理事会、马尾藻海委员会、太平洋共同体、鱼礁项目和国际海洋水下弹药问题5个国际组织大会观察员身份的申请;补选拉奥为财委委员;并决定管理局第22届会议于2016年7月11日至22日在金斯敦举行。

企业部是管理局直接在“区域”内进行资源开发活动的部门。因深海商业开发尚未到来,企业部一直未独立运作,其部分职能由管理局秘书处代为行使。在加拿大注册的鹦鹉螺公司在会前提出与管理局企业部成立联合企业,共同开发多金属结核保留区内的八个区块。根据《公约》和《1994年执行协定》,鹦鹉螺的联营建议将启动理事会对企业部独立运作问题的讨论。理事会多数国家认为鹦鹉螺的联营建议尚不成熟。

大会对于秘书长报告反响热烈,共有35个成员及11个观察员就秘书长报告进行了发言。中国出席管理局第21届会议代表团团长、中国常驻管理局代表董晓军大使代表中国发言。董大使积极评价管理局及秘书处的工作,并表示通过勘探合同延期的程序和标准迫在眉睫,法技委达成的草案符合《公约》和《执行协定》,较好平衡了承包者与国际社会各方面利益,希望在本届会上获得通过。制订开发规章应充分考虑到《公约》和《执行协定》规定,与勘探规章做好衔接;开发规章内容应平衡资源利用与环境保护、开发者利益与国际社会整体利益;制订进程应与产业和技术发展相适应,循序渐进,凝聚共识,审慎决策。深海环境保护是国际海底工作重要领域,希望管理局在BBNJ进程中继续发挥重要甚至是核心作用;支持管理局在符合国际法、具备充分科学依据基础上加强环境保护工作。董大使还介绍了去年以来中国与管理局的合作,包括向自愿信托基金捐款、为发展中国家提供培训项目等情况,并表示,“人类共同继承财产”原则符合国际社会整体利益,中国愿与各国一道,为实现国际海底的合作共赢、共同发展不懈努力。

企业部是《公约》规定的平行开发制的重要机构,是发展中国家参与海底资源开发的重要渠道,如能尽快运作当然很好。《1994年协定》规定了企业部初期的采矿活动应以联合企业的方式进行,从这个角度讲,我们应该感谢鹦鹉螺公司提出的联营建议。

二、理事会

但正如大多数国家所认为的那样,目前这个问题还不成熟。《公约》附件三第九条第3款规定,管理局可在其规则、规章和程序内规定有关联合企业的实质性和程序性要求和条件。目前管理局尚未制定相关规则,如何处理鹦鹉螺公司的建议书,在法律上还缺乏明确的指导依据。

斐济常驻联合国代表兼驻古巴大使汤姆逊当选本届理事会主席。他在当选时,呼吁各方关注联合国2015年后发展议程,特别是其中涉及“保护海洋,并以可持续方式利用海洋资源,促进可持续发展”等内容。巴西、德国、尼日利亚、波兰代表分别经各自地区组提名当选为副主席。

其次就是鹦鹉螺建议书本身也存在很多问题。比如要求提供保留区的原承包者在行使第一取舍权时三倍偿付鹦鹉螺和企业部的投资费用,这是没有法律依据的。再比如建议书提出争端解决只能适用英国的法律等。此外,建议书涉及8个保留区块,这对其他潜在的勘探合同申请者是否会造成障碍,也是需要理事会应予明确答复的问题。

理事会审议了法技委和财委工作报告;就勘探合同延期的标准和程序、开采规章制订、合同监管费用、克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划的执行、与“区域”内活动有关的国家法律、规章和行政措施等议题进行了讨论;并就中国五矿集团公司提出的多金属结核勘探合同申请进行了核准。

四、关于多金属结核开发规章

其中,理事会就勘探合同延期标准和程序、开采规章制订2个议题进行了激烈讨论:

随着技术水平的提高和国际金属市场的回暖,深海矿产资源商业开发日益临近。第一批多金属结核勘探合同亦将于2016年到期,承包者届时可能会申请对勘探合同延期,也可能会直接转入开发阶段。尽快制定结核开发规章是管理局当前面临的重要课题。秘书处在本届会上向理事会提交了相关研究报告。

阿根廷、巴西、智利、墨西哥、特多、牙买加、南非、尼日利亚、汤加、荷兰等国就勘探合同延期标准和程序表示,根据《公约》第165条及《协定》附件第1节,法技委负有审查承包者是否真诚履行合同义务的职责,合同延期的程序和标准应明确提及这一点;担保国在合同申请延期时须提交对其担保书的确认书,确保承包者在进入开发阶段前切实履行其义务;延期申请应重点突出对原合同条款的修改或新增内容。阿根廷、巴西代表拉美集团基于上述意见起草了一份对法技委草案的修正案。阿根廷、特多等强调,法技委是理事会下属机构,理事会有权修改法技委提交其审议的任何文件。中国、日本、韩国、印度、俄罗斯、法国、德国等认为,法技委提交的草案符合《公约》和《执行协定》精神,支持理事会核准通过法技委提交的草案。

感谢秘书长所做的介绍以及秘书处所准备的报告。就这个问题,我想谈四点意见,分别用四个主题词来代表。第一叫作循序渐进。因为深海采矿是前无古人的事业,没有实践经验。其不同于陆上采矿,也不同于国家管辖范围内海域的采矿。所以这是一个非常复杂的事情。我们拟定开采规章,应与技术和产业的发展相适应。第二个主题词叫作合理平衡。规章应该体现资源利用和环境保护的平衡、开发者利益和国际社会整体利益之间的平衡、开采的商业可行性与开采的可持续性的平衡。第三个主题词叫作深入研究。开采规章涉及诸多方面,包括开采程序、监管制度、财务安排、承包者的责任,以及管理局在组织、机构安排方面的保障。所有这些都需要我们进行深入的研究。第四个主题词叫作慎重决策。我们目前的研究还是非常初步的。比方说报告里边提出了要采用分阶段的采矿许可制度,并且明确建议临时许可证制度为三年。但是目前的知识还不足以支撑我们判断这种制度是否合理。所以我们支持秘书处就开发规章问题进行深入的研究,在研究过程中尽可能广泛地吸收利益相关者的意见。

经财委讨论并核算,延期申请费降至6.7万美元。巴西强调申请费金额应足够高以免给秘书处增加额外的负担;尼日利亚、喀麦隆对6.7万美元是否足够持保留态度。秘书长发言支持财委的建议,并重申“多退少补”的原则,补缴差额不超过申请费的10%。

五、关于海洋环境保护

中国认为,法技委提交的程序和标准草案基本符合《公约》和《协定》规定,较好平衡了承包者与国际社会各方面利益,并强调:合同延期的程序和标准应严格按照《协定》的有关规定,不应增加新的标准和条件;合同延期是原合同的延续,而非签订新合同,不应为承包者新增义务;《协定》及管理局规章仅规定承包者每次合同延期申请不得超过5年,但对合同延期申请次数未作限制,希望在制订和适用延期程序和标准时充分考虑这一点;从维护国际海底共同利益出发,应充分肯定首批承包者的努力并给予他们更多鼓励与支持;尽快制订完成合同延期的程序和标准,符合国际社会的实际需要。

在国际海底勘探和开发过程中,管理局须制定并定期审查环境规则、规章和程序,以确保有效保护海洋环境。法技委为此通过了《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对海洋环境造成的影响的建议》,供理事会讨论。

理事会最终核准了法技委提交的草案,并在通过相关草案的决定中纳入以下内容:一是呼吁担保国确认对承包者担保的延续;二是援引《公约》和《协定》有关法技委职权的原则规定;三是明确延期申请应突出对具体工作计划的修改及新增内容,而不是改变原合同。此外,理事会还核准了财委核定的6.7万美元的合同延期申请费。

感谢法技委通过了《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对海洋环境造成的影响的建议》,这对承包者履行合同具有重要意义。但我们注意到,《建议》的部分内容与勘探规章的规定并不一致。比如《建议》要求承包者向管理局提供影响参照区和保全参照区的一般性说明。但根据勘探规章,只有在理事会要求下,承包者才有义务建立影响参照区和保全参照区。

2015年2月,法技委讨论并制订了开采规章框架草案,随后征求利益攸关方意见。法技委主席在向理事会作报告时表示,法技委围绕开采规章的制订工作明确了未来12至18个月的7项“优先交付成果”,包括:开采规章最初版草案及合同标准条款;金融建模及缴费机制;数据管理策略和计划;环境评估及管理;适应性环境管理方案;“严重损害”定义;责任及责任承担。其中,前两项优先交付成果将邀请独立专家参与,数据管理策略和计划将交由秘书处制订,有关环境评估和管理的工作将组建专家组并举行研讨会。关于开采规章制订工作,各个理事会成员踊跃发言:

有代表团主张对多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳三项勘探规章的环保问题做统一规定,这可能会忽视不同资源的不同特点。例如结壳资源的分布不同于结核,结壳资源合同面积小,参照区是否位于合同区内呢?如位于合同区内,参照区和合同区在同一座海山,采矿活动会很难开展。总之,本代表团的核心意见是,在向承包者提出环境要求时,应尽可能考虑不同资源的分布特征。

——关于时间进度。英国等成员国支持法技委尽快发放开采规章的最初稿,并建议在2016年2月法技委会议后提出;尼日利亚、孟加拉国等表示,考虑到3年内可能都无承包者进入开发阶段且缺乏实践和数据,法技委提交开采规章最初稿的时间宜推迟至2017或2018年;巴西主张制订开采规章的期限应有灵活性。法技委主席表示,12至18个月的时间框架仅具有指导性。法技委明年2月会议后将编写报告,旨在于7月前提出开采规章草案的要素框架。

六、关于培训问题

——关于组织形式。尼日利亚、喀麦隆、肯尼亚等支持聘用独立专家协助起草开采规章,并从管理局预算中支付。阿根廷、巴西等对聘用独立专家的开支问题表示关切,要求秘书处提供更多信息,包括成本匡算。法技委主席回应表示,聘用独立专家很可能采取招标方式。

根据相关规则,矿区承包者有义务为来自发展中国家或管理局的受训者提供培训机会和培训资金。法技委发布了《关于承包者及担保国按照勘探工作计划开展培训方案的若干指导建议》,供理事会审议。

——关于制订原则。南非、新加坡等强调开采规章应符合可行及可持续、公平透明、符合国内和国际法等原则;阿根廷、特多强调开采规章应有利于对“区域”资源的保护及可持续利用;印度、新加坡呼吁考虑深海海底采矿相较陆地采矿及海上油气开发的特殊性。

培训对发展中国家参与大洋事务具有重要意义,中国承包者大洋协会高度重视培训问题,并在现有合同框架下开展了大量培训工作。法技委有关培训方案的建议强调海上培训的重要性,我们对此并无异议。但海上航次安排的周期会很长,必须考虑相关安排的可操作性。我们希望法技委对培训方案的建议应使承包者具有明确预期,能够便于执行。除了遴选高水平的受训候选人,同样重要的是对已培训人员的长期跟踪和有效使用。最好把参训人员的培训与其来源国的能力建设结合起来,使参训人员在接受培训后的能力能够获得实际运用,而不是培训完却转行了。能力建设是一个持续性进程,培训问题也必然是一个长期性的工作。

——关于规章内容。巴西、肯尼亚、加纳等呼吁开采规章应更多地体现为发展中国家提供培训机会的内容;巴西并提出开采规章应就开发活动前后收集数据及反垄断作出规定;英国表示愿在电子监控、环境管理以及仓储等领域为法技委提供专业支持。

七、关于担保国立法情况

——关于缴费机制。日本认为在开采规章内容特别是环境保护措施明确前无法估算总开支,因而不宜讨论权利金比例,更不宜讨论缴费机制问题;肯尼亚表示,缴费机制在规定最佳收益的同时应避免影响投资意愿。

根据《公约》相关规定,担保国有义务采取一切必要措施,确保其担保的承包者履行其各项义务。2011年,国际海洋法法庭海底争端分庭在有关咨询意见中进一步明确,《公约》要求担保国制定国内法和规章并采取行政措施,以确保承包者遵守其义务。

——海洋环境保护。荷兰向本届理事会提交了《在“区域”内矿产资源开发规章中处理对海洋环境造成严重损害的问题》文件,请理事会要求法技委考虑以下建议:以勘探规章中的“紧急命令”条款为基础制订开发规章,以处理承包者海底活动对海洋环境可能带来的严重损害;在开采规章中纳入有关恢复环境的义务,南非、尼日利亚、挪威等表示支持上述建议;特多呼吁准确界定“严重危害”概念;喀麦隆主张在考虑“严重损害”问题时结合考虑风险评估问题;特多强调应保护国际海底的生物多样性,开采规章应规定比勘探规章更有力的环保措施,环境影响评估标准须与联合国其他机构工作成果一致;墨西哥、印尼等建议在开采规章中纳入对承包者不遵守环境保护义务的行为进行制裁的措施;国际自然保护联盟、绿色和平等国际环保组织建议设立环境保护基金,并分为责任基金和可持续基金两部分;墨西哥建议强制要求承包者向环境保护基金捐款;印尼、尼日利亚、墨西哥等呼吁关注深海采矿活动对沿岸国和小岛屿发展中国家的影响;日本、韩国、俄罗斯等认为,开采规章应在海洋资源开发和海洋环境保护中取得平衡。

中国已就在本国管辖范围内从事海洋勘探活动出台了相应的法律法规。这些法律法规确立了一整套法律制度,包括矿产资源勘探审批制度、海洋环境影响评估制度、污染损害赔偿等。这些为中国在海洋资源开发和保护海洋环境方面积累了经验,也为中国制定勘探和开发“区域”内矿产资源的法律和规则奠定了基础。中国政府正在研究就国际海底活动制定专门的法律,这方面的工作从2011年初就已开始,有关立法程序正在进行中。

中国在开采规章制订这项议题上表示:目前提交审议的开采规章框架草案是在广泛听取各方意见基础上提出的,具有建设性,可为继续讨论提供基础;框架草案对开发利用海底资源方面的制度设计和安排尚显不足,特别是对开发者权利保障不够;制订开采规章应从国际社会和大多数国家最迫切需要出发,并与产业和技术发展相适应,标准不宜过高;目前框架草案主要借鉴一些国家陆地采矿或海洋油气开发的规定和实践,能否解决深海采矿的特殊问题和未知挑战仍需研究;希望独立专家小组广泛吸纳包括承包者在内的多方面专家,充分考虑各利益攸关方的利益和关切。

理事会最后作出决定,同意法技委作为优先事项加快制订开采规章,并要求法技委关注深海采矿可能对环境造成的严重危害等问题。

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